Universidad Externado de Colombia.
Facultad de Finanzas Gobierno y Relaciones Internacionales.
Métodos de análisis de políticas públicas.
Entrega # 2.
Integrantes: Laura Delgado, Daniela Mejía, Ricardo Arias y Diego Bermúdez.
ESTRUCTURACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
ENTREGA 2.
1. Sensación problemática
Colombia es un estado social de derecho el cual, además de garantizar una serie de derechos fundamentales para todos y cada uno de sus ciudadanos, debe velar por el goce y el disfrute de dichos derechos. Sin embargo, existen derechos fundamentales que el Estado Colombiano no ha sido capaz de suministrar y que pese a estar enunciados en la Constitución, poco a poco han ido adquiriendo un carácter más utópico y menos realista visto desde la perspectiva de los ciudadanos.
“La materia prima de los problemas de políticas se origina en los sentimientos de afiliación, descontento, molestia o infelicidad de alguna parte de la ciudadanía”[1], una prueba de dicha situación puede ser el tema de la Seguridad Social y el ahorro pensional en el país. Para ver el asunto de manera más clara, basta con ver el artículo 48 de la constitución nacional el cual dispuso que, “la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestara bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”
No obstante, la sensación problemática ciudadana se percibe incluso desde la misma definición constitucional que le da al carácter pensional en el país, y a la vez a la vejez. Puesto que, la coyuntura económica y laboral en la que el país se encuentra inmerso hace que la seguridad social no pueda garantizársele a los ciudadanos de la manera en que lo contempló la Constitución, buena parte del presupuesto del Estado debe ser utilizado en políticas de apoyo al Adulto Mayor que se encuentra en condiciones que distan mucho de ser dignas.
En el marco de un país que posee una tasa de desempleo del 12% para lo que va corrido del año 2010, y un índice de informalidad laboral del 51.6% de la población ocupada[2], la incapacidad del Adulto Mayor de establecer un mecanismo de ahorro efectivo se ha transformado en un verdadero problema pues determina una serie de dineros del Estado que están siendo repartidos inequitativamente. Parte de esto pueden ser las fuertes críticas, sensaciones adversas y descontento mostrado por la ciudadanía frente a la Política de Envejecimiento y Vejez 2007 - 2019 del Ministerio de Protección Social.
El problema de la tercera edad en Colombia, y la necesidad de subsidios por parte del Estado para proteger y garantizar la vida digna de aquellos de estratos más bajos, determina un patrón de gastos públicos enfocados en el sector. Desde ésta perspectiva, la situación de los ancianos, y la necesidad de crear los Centros Vida, hogares de vida, dormitorios-comedores, comedores comunitarios y fondos de crédito al mayor, establece un vacío presupuestal en otros sectores de la Protección Social, encaminando los dineros públicos a centros que de alguna forma podrían ser prevenidos, o al menos disminuidos.
En últimas, las políticas públicas enfocadas al adulto mayor son una prioridad en la ley colombiana a través del artículo 46 de la Constitución, en el que se establece que “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria, al tiempo que le señala al Estado que debe garantizar los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”. Y sin embargo, es de relacionar dicha ley con el tipo de sociedad en el que se encuentra el país.
Colombia es un país considerado como “joven” a nivel mundial, en el que un gran número de políticas públicas está enfocado en la prevención y no en la solución de los problemas del adulto mayor. Si bien esto resulta positivo a futuro en una sociedad que previene los problemas, es bastante negativo al momento de analizar los problemas críticos que agobian al sistema y dicha población hoy en día.
Otro componente esencial de la sensación problemática es la incertidumbre y las condiciones precarias que pueden llegar a generar, con la falta de políticas públicas realmente eficientes, una probabilidad más alta de vivir una vejez en condiciones precarias y de pobreza.
2. Meta-problema
a. Análisis jerárquico
Teniendo en cuenta que el meta problema encierra un amplio margen de causas es pertinente clasificar dichas causas de acuerdo al alcance que potencialmente podría llegar a tener un cliente determinado, sobre las razones que llevan a los adultos mayores a enfrentarse a condiciones de vida precaria y de pobreza. Dicho análisis jerárquico estará dividido en tres tipos de causas:
CAUSAS POSIBLES | CAUSAS PLAUSIBLES | CAUSAS ACCIONABLES |
· El desarrollo de las políticas para ancianos está estrechamente relacionado a la coyuntura política nacional. · El Plan nacional de Envejecimiento y vejez no llena las expectativas de los beneficiarios · El tema de los ancianos no produce interés para los medios de comunicación y por ende resulta difícil que entre a la Agenda Sistémica. · La elección personal de los individuos de no ahorrar a futuro y depender económicamente de alguien. · Situaciones económicas adversas de crisis que impidieron a los individuos continuar un ahorro estable. · Determinación personal de no realizar un ahorro pensional programado y destinar todos los ingresos a los gastos presentes. · Los factores intrínsecos y extrínsecos que la edad avanzada y el paso del tiempo conllevan sobre las personas. · Tan solo el 26,69% de los ancianos para el 2008 eran subsidiados por el Estado. · La esperanza de vida de los colombianos está entre los 70 y los 77 años de edad. · La política de ancianos a nivel internacional establece que Colombia debe realizar más que todo políticas preventivas. · La meta de la Ley 100 era cubrir al 100% de la población para el 2000. Para el 2008 menos del 50% estaba cobijado. En términos de pensiones solo el 24% de las personas estaban afiliadas al sistema pensional. | · La repartición de los subsidios dentro del PNEV es ineficiente e inequitativa de modo que no se cobija a toda la población. · Los factores intrínsecos y extrínsecos que la edad avanzada y el paso del tiempo conllevan sobre las personas. · La meta de la Ley 100 era cubrir al 100% de la población para el 2000. Para el 2008 menos del 50% estaba cobijado. En términos de pensiones solo el 24% de las personas estaban afiliadas al sistema pensional. ·Falta de interés de los medios de comunicación y políticos en el tema de los adultos mayores. · Captación ineficiente de recursos y falta de vigilancia en el proceso de captación. · El mecanismo de protección de los DDHH del país es ineficiente en su cargo y no cobija a toda la población de la tercera edad. ·La política de ancianos a nivel internacional establece que Colombia debe realizar más que todo políticas preventivas, cosa que no se está haciendo aún si bien las metas planteadas ya las pasaron. | · Las políticas dentro del Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez, enfocadas a la prevención, van en contra del desarrollo político colombiano de corto plazo, y no producen interés por parte de los actores del gobierno nacional. · La repartición de los subsidios dentro del PNEV es ineficiente e inequitativa de modo que no se cobija a toda la población. · La falta de recursos económicos impiden desarrollar el programa tal y como está planteado. · La falta de fuentes de financiación y de interés de los actores privados impide el desarrollo a cabalidad del proyecto. · La no iniciación de los proyectos y no cumplimiento de metas por parte del Estado dentro del PNEV impide el desarrollo del mismo dentro del tiempo establecido. · La falta de vigilancia de los actores involucrados dentro del PNEV. · Subsidios que se le dan al adulto mayor son deficientes y no permiten alcanzar los objetivos específicos del programa. |
b. Análisis actores involucrados
El análisis de los actores involucrados estará enfocado en personajes a nivel nacional, pues la problemática es una que involucra a la totalidad del territorio nacional, estableciendo la urgencia de tomar decisiones macro para resolver las condiciones actuales. Estos actores macros se dividirán en 2, según su naturaleza privada o pública, y posteriormente se dividirán según el sector a analizar:
Actores privados:
· Adultos mayores y su entorno familiar.
Son los principales involucrados en el tema de políticas públicas de Ancianos, y por ende deberían encabezar el grupo de población vulnerable a tener en cuenta.
La capacidad de incidir de los ancianos en la problemática es mínima puesto que, de no ser por una iniciativa meramente personal y reflexiva, no existe ningún ente gubernamental que los asesore, oriente y proyecte el ahorro pensional o el mejor uso de subsidios, y mucho menos que esté incluso en capacidad de complementar dicho ahorro a través de subsidios.
El trabajo entonces se enfocará en la visión del problema por parte de los Adultos Mayores de modo que puedan analizarse:
El actor involucrado ® Estado o Rol de dicho actor ® La percepción del Actor respecto al problema ® La capacidad de incidir ®Acuerdo o conflictos potenciales.
Además de lo anterior, los núcleos familiares serán fundamentales al entender la situación de los ancianos de los estratos más bajos, y la independencia de los mismos frente a sus familias. El abandono familiar será también una causa a analizar, pero para esto debe analizarse el núcleo en el que se desarrolla la vida de dichos ancianos.
· Entidades privadas involucradas en política de ancianos.
Las Entidades privadas involucradas en temas de políticas de ancianos son aquellas que determinan una serie de programas respecto al tema, pues la mayoría de políticas en éstos momentos están siendo desarrollados por organizaciones privadas que tienen poder sobre los temas.
Dentro del tema puede hablarse de la importancia de la Responsabilidad Social Empresarial, pues esta puede llegar a ser una solución a algunos de los problemas encontrados respecto a la política nacional del adulto mayor.
· Expertos en el tema de Protección Social y Adulto Mayor.
Los centros de investigación para el desarrollo, centros de investigación en temas de políticas públicas, y de protección social serán muy útiles para entender el problema, pues desde la teoría y el conocimiento empírico de los hechos, podrán enriquecer la información de la firma consultora ASS, terminando por generar opciones de alternativas plausibles estudiadas por la empresa.
Entre los expertos en los temas relevantes respecto a políticas públicas de ancianos, pueden mencionarse desde ya los nombres de Óscar Rodríguez, Mery Becerra, Javier Torres y Paula Sánchez.
Actores públicos:
· Gobierno Nacional.
Su rol debe ser el de garantizar el derecho fundamental a la Seguridad Social y por conexidad propia, asegurar que los individuos tengan una vejez digna y en condiciones económicas por lo menos aceptables. Sin embargo, desde la sensación problemática se percibe que el Estado no logra cumplir con su rol y por lo tanto muchos individuos se encuentran desprotegidos hacia el futuro y esto incrementa sus posibilidades de vulnerabilidad.
La percepción del Gobierno nacional frente al tema de la vejez precaria es compleja y tiene diferentes matices, pues depende de dónde se analice. Y sin embargo, puede hablarse desde un principio del compromiso y deber del Estado frente a su población, pues éste debe garantizar por ley principios tan importantes como el de la vida digna, y la misma Seguridad Social. La percepción orgánica del problema desde el punto de vista del Estado, está enfocada en la responsabilidad social, económica y cultural del mismo, frente a los sectores vulnerables.
La precariedad en la última etapa de la vida desde éste punto de vista no es sólo el resultado de un Sistema de Seguridad Social Pensional insuficiente y con graves carencias, sino es también el resultado de unas políticas públicas cuya implementación no es excelente, o que es carente de objetivos y herramientas esenciales para trabajar el tema de la Tercera Edad.
Desde éste punto de vista, el gobierno nacional, en manos del Ministerio de Protección Social sería el encargado de establecer unas condiciones mínimas vitales para las personas de la tercera edad, que se encuentran en condiciones de sub-eficiencia. En el marco de la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez 2007 – 2019 del Ministerio de Protección Social, se encuentran las políticas públicas referentes a la parte de la población mayor a 60 años, a quienes se les desea en últimas respetar una serie de derechos y garantías consagrados en el punto 3.4 de dicha norma[3]. Éstas políticas están focalizadas en la tercera edad y por ende entran a ser parte de la problemática planteada, pues es un sector de dicha población el que será analizado.
Por otro lado, y dentro del mismo gobierno nacional, el problema económico repercute directamente en el Ministerio de Hacienda, quien deberá ser el encargado de controlar el presupuesto público destinado a temas macroeconómico, viendo la viabilidad de ciertas soluciones, que repercuten tanto en la sociedad nacional, como en la economía del país.
· Defensoría del Pueblo.
La Defensoría del Pueblo es el mecanismo del Estado encargado de la protección y divulgación de los Derechos Humanos a lo largo de la nación colombiana. Como mecanismo de promoción de dichos derechos, está directamente involucrado con el problema de la vejez precaria, pues debe entrar a analizar la eficacia de las políticas públicas existentes respecto al tema, para identificar la violación de Derechos Humanos que sigue ocurriendo, y las posibles soluciones a la misma.
· Fondos nacionales del ahorro.
Los Fondos nacionales del ahorro están directamente relacionados con el problema de la falta del ahorro pensional, que a su vez es una causa directa del problema de una vejez precaria en éstos sectores. El sistema de dichos fondos será inviable mientras no esté en grado englobar a toda la población activa nacional, y garantizar un sistema de cotizaciones y desembolsos viables.
c. Árbol de causas
3. Problema Sustantivo
La política pública nacional de Envejecimiento y Vejez, elaborada e implementada por el Ministerio de la Protección Social y aprobada por el Congreso el 27 de Noviembre de 2008 mediante la ley 1251 del mismo año, parecía en sus orígenes estar encaminada a suplir las necesidades económicas y sociales de la Tercera Edad. Sin embargo, la implementación de la Política ha sido lenta e ineficaz, de modo que muchos de los adultos mayores aún no han logrado beneficiarse con el programa.
4. Problema Formal
Los objetivos específicos contemplados en el numeral 3.4 de la política nacional de envejecimiento y vejez, los cuales son:
· Promover, desarrollar y garantizar los derechos humanos, sociales, económicos y culturales de las personas mayores y crear condiciones que garanticen su seguridad económica, satisfagan las necesidades fundamentales y mejoren su calidad de vida.
· Garantizar condiciones de protección social integral para la población adulta mayor.
· Promover un envejecimiento activo que garantice condiciones de autonomía, integración, seguridad y participación efectiva de la población en todo su ciclo de vida.
· Movilizar, coordinar y articular las acciones intersectoriales en torno a la Protección Social Integral de las personas mayores y a la garantía de una vida digna.
· Promover un país incluyente, solidario y equitativo para todas las personas mayores con especial énfasis en extrema pobreza y alta vulnerabilidad social
No se están cumpliendo de manera eficaz y factible en la actualidad. De modo que, el no cumplimiento de los objetivos específicos implica que se debe revisar la política a profundidad para establecer las causas del incumplimiento y corregir dicha situación de manera tal, que todos los adultos mayores puedan disfrutar de los beneficios que la política pública les brinda y de esta manera el Estado logre cumplir su deber constitucional garantizarle a los adultos mayores una vejez digna y protegida en términos de equidad y eficiencia.
La falta de eficiencia y el incumplimiento de los objetivos específicos de la política de envejecimiento y vejez se da por dos razones fundamentales: Primero, debido a la insuficiencia de los recursos económicos designados para financiar la política pública y segundo, debido a la mala distribución de dichos recursos económicos, los cuales resultan ser indispensables para implementar de manera eficaz la política pública.
Por lo tanto, mientras los rubros destinados a financiar la política pública de vejez sean insuficientes y estén distribuidos de forma incorrecta, la política no podrá ser eficaz ni cumplir con sus objetivos específicos.
Para el análisis del problema serán necesarias una serie de definiciones pertinentes como los son[4]:
Vejez. Ciclo vital de la persona, con características propias, que se produce por el paso del tiempo del individuo.
Adulto Mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más.
Geriatría. Rama de la medicina que se encarga del estudio terapéutico, clínico, social y preventivo de la salud y de la enfermedad de los ancianos.
Envejecimiento. Conjunto de modificaciones que el paso del tiempo ocasiona de forma irreversible en los seres humanos.
Cartografía de pobreza. Representación gráfica de la pobreza sobre superficies geográficas.
Política Nacional de Envejecimiento y Vejez. Instrumento que permite asegurar una gestión coordinada de los agentes del Estado en el sector público y privado, y en el cumplimiento de los fines del Estado para satisfacer las necesidades del Adulto Mayor, así como la observación y conocimiento de las características propias del proceso de envejecimiento.
El resto de las definiciones pertinentes, se encuentran en el Artículo 3 de la Ley 1251 del 2008, “Por la cual se dictan normas tendientes a procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de los Adultos Mayores”.
5. Bibliografía
Red iberoamericana de cooperación. Colombia, envejecimiento y pobreza situación actual. VIII CONFRENCIA DE LA RIICOTEC, Natal, Río Grande do Norte, Brasil. Octubre 2 - 7 de 2005
Constitución política de Colombia, 1991.
Ley 1251 del 2008. “Por la cual se dictan normas tendientes a procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de los Adultos Mayores”. Disponible en: http://www.scribd.com/doc/18649436/Ley1251-de-2008-Ley-Del-Adulto-Mayor-en-Colombia
AGUILAR Villanueva, Luis. Problemas públicos y Agenda de Gobierno. Estudio Introductorio. P. 221.
Informe de Informalidad laboral (DANE). Tomado de Internet : www.dane.gov.co Consultado el 16 Agosto del 2010.
ICBF. Política Nacional del Envejecimiento y Vejez. Disponible en: http://www.icbf.gov.co/icbf/directorio/portel/libreria/pdf/1Pol%C3%ADticanacionaldeenvejecimientoyvejez2007-2019.pdf
[1] AGUILAR Villanueva, Luis. Problemas públicos y Agenda de Gobierno. Estudio Introductorio. P. 221.
[2] Informe de Informalidad laboral (DANE). Tomado de: www.dane.gov.co Consultado el 16 Agosto del 2010.
[3] El punto 3.4 de la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez 2007 - 2019 determina los objetivos específicos de dicha norma, entre los cuales se encuentran: a) el promover, desarrollar y garantizar los derechos humanos, sociales, económicos y culturales de los ancianos, b) el promover el envejecimiento activo, garantizando autonomía, integración y participación, c) la garantía de la protección social de los mayores de 60 años, d) la movilización y coordinación de acciones intersectoriales alrededor de la Protección Social Integral, y e) la promoción de un país más incluyente, solidario y equitativo. Disponible en: http://www.icbf.gov.co/icbf/directorio/portel/libreria/pdf/1Pol%C3%ADticanacionaldeenvejecimientoyvejez2007-2019.pdf
[4] Todas las definiciones son tomadas de la Ley 1251 del 2008. “Por la cual se dictan normas tendientes a procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de los Adultos Mayores”. Disponible en:
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