Métodos de Análisis de Políticas Públicas: Trabajo de Campo, primera parte.

Universidad Externado de Colombia

Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales.

Métodos de Análisis de Políticas Públicas.

Entrega # 3. Primera Parte.

Diego Bermúdez, Laura Delgado, Daniela Mejía y Ricardo Arias.

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Trabajo de Campo.

Durante el trabajo de campo, la idea principal se concentro en profundizar en la problemática pública identificada de modo tal, que por medio de la interacción con actores relevantes, fuese posible hacer una descripción mas profunda del problema, recoger testimonios acerca del estado actual de la problemática así como su evolución en el tiempo y finalmente, comenzar a pensar en algunos tipos de soluciones o factores de cambio a los cuales la situación problemática planteada podría enfrentarse.

Para desarrollar el trabajo de campo, el grupo ASS, recurrió a los métodos de las entrevistas semiestructuradas y no estructuradas, con el fin de poder recaudar la información necesaria y poder analizarla teniendo en cuenta, que la problemática abordada por el grupo(Ineficiencias del plan nacional de envejecimiento y vejez) tiene un impacto que involucra actores a nivel nacional, todos provenientes de diversos sectores como son corporaciones publicas, consorcios, miembros de la academia e incluso tanto miembros como ex miembros del gobierno nacional.

Una vez claro el panorama y establecidos los parámetros de la investigación que se debía realizar el grupo ASS procedió a dar inicio a la fase de encuentros principalmente semiestructurados con el fin de adquirir información pertinente de fuentes relevantes que permitieran al término del trabajo de campo, dar paso a la fase de la concretización.

Entrevista # 1.

Doctor Oscar Iván Zuluaga. Ex ministro de Hacienda y Crédito Público. Periodo (2006-2010).

La entrevista con el Ex ministro Zuluaga, se realizo en su residencia el día 13 de Septiembre del año en curso, gracias a un contacto adelantado por una integrante del grupo ASS. Durante el encuentro, se realizo un tipo de entrevista no estructurada inicialmente, con el fin de que fuese el mismo Zuluaga quien nos expusiera la situación del plan nacional de envejecimiento y vejez y las reformas adelantadas durante la pasada administración las cuales reformaron en cierta medida las cuentas del fondo de solidaridad pensional.

Con el fin de abrir el debate y dar paso a la problemática que es fuente de estudio por parte del grupo se paso a trabajar bajo la metodología de encuestas semiestructuradas y se le pregunto al Ex Ministro: ¿Que hizo el anterior gobierno en materia pensional en los sectores informales? Zuluaga fue enfático en afirmar, durante su administración al frente de la cartera de hacienda el gobierno elaboro una Reforma Financiera en el año 2008 por medio de la cual se crearon los beneficios económicos periódicos (BEP) los cuales serian una ayuda para los trabajadores informales que no cotizan al sistema pensional.[1] De modo que dichos trabajadores pudiesen tener algún tipo de ahorro pensional que les permitiera sobre llevar la vejez sin encontrarse en situaciones de pobreza.

2. ¿De donde se contempla que se obtengan los recursos para apoyar el ahorro pensional informal? El ex ministro afirmo que el Fondo de Solidaridad pensional cuenta actualmente con 2 billones de pesos en excedentes con los cuales se busca financiar el desembolso de los Beneficios Económicos Periódicos.

3. ¿Dónde se inscriben los trabajadores informales ante la administración para recibir los Beneficios Económicos Periódicos?

Zuluaga afirmo que durante su administración y de manera conjunta con el ministerio de la protección social, se estuvo trabajando en la elaboración de unos decretos reglamentarios que permitieran establecer los mecanismos de afiliación bajo los cuales, los beneficiarios del subsidio podrían recibir la ayuda. El Ex ministro señalo, que pese a que los decretos aun no se encuentran listos, la relativa continuidad del partido de la U al frente del gobierno nacional permite un alto grado de continuidad en la política y por lo tanto calculo que para el 1° de Julio de 2011 se habrán expedido dichos decretos reglamentarios.

4. ¿Que aspiraciones tenían al interior del ministerio de hacienda a la hora de implementar los beneficios económicos periódicos?

“que por lo menos pueda pagársele medio salario mínimo a manera de subsidio a los trabajadores informales”.

5. ¿Por que la creación de políticas asistencialistas para este caso?

Zuluaga recalco que los beneficios económicos periódicos estarían destinados a personas mayores de 50 años aprox., puesto que, debido a su edad ya no tendrían la oportunidad de ingresar al mercado laboral formal y por lo tanto, era dicha población la que requería ese tipo de ayuda. Por eso se proyecto directamente una política asistencialista en ese caso particular.

6 ¿que otras características del programa valdría la pena resaltar?

En palabras de Oscar Iván Zuluaga, una gran característica de los beneficios económicos periódicos es que es un programa “fiscalmente sustentable” puesto que sus recursos saldrán de los excedentes del fondo de solidaridad pensional.

Durante la segunda parte del encuentro con Oscar Iván Zuluaga, se busco obtener su opinión acerca del plan nacional de envejecimiento y vejez, el cual se ha venido llevando a cabo por el gobierno nacional. Para ello se le realizaron las siguientes preguntas :

¿Qué consecuencias económicas tiene para el país tener un alto índice de pobreza en adultos mayores?

¿Cree usted que la parte del presupuesto Nacional dirigido a políticas públicas para el bienestar social es suficiente para alcanzar el objetivo de erradicar la pobreza extrema de la población adulta mayor?

¿Qué causas identifica usted contribuyeron a crear los altos índices de pobreza en adultos mayores vistos en la actualidad?

¿Cree usted que el éxito de la política nacional de envejecimiento y vejez depende más de los tecnócratas o de la clase política?

¿Por qué cree usted que existe poco interés por parte de la clase política en adelantar proyectos políticos de largo plazo que impliquen el bienestar del adulto mayor?

Las respuestas a la encuesta se encuentran en el video que se adjuntará al presente informe para que sean revisadas.

Entrevista # 2. Fabián Aponte Montagut. Coordinador PPSAM (Programa de protección social al adulto mayor). Consorcio Prosperar.

Para realizar esta entrevista se uso el modo de encuentra no estructurada puesto que, por medio de una charla pedagógica con el coordinador del PPSAM se pudo obtener la información relevante que permite comprender y analizar la problemática.

Para contextualizar al actor dentro de la investigación, es necesario mencionar que el consorcio prosperar es el encargado de administrar a nivel nacional los recursos del fondo de solidaridad pensional, mediante un contrato de fiducia pública de acuerdo a lo exigido por la ley 100 de 1993, y su accionar se rige bajo las directrices del decreto 3771 de 2007.

La composición inicial de los recursos del fondo de solidaridad pensional, de acuerdo a la ley 100 debían provenir de todos aquellos trabajadores que se encontrasen aportando al sistema pensional y que mensualmente devengaran un ingreso superior a 4 salarios mínimos. El monto que dichos trabajadores debían aportar al fondo de solidaridad pensional debía ser del 1% del monto del aporte.

La destinación inicial de los recursos del Fondo de solidaridad pensional (en adelante FSP) Era financiar el programa PESAR (programa subsidio aporte a pensión) de manera que aquellos trabajadores que ni tenían contrato laboral ni fuesen independientes, podía por medio de aportes al seguro social cotizar una pensión sobre el valor de un salario mínimo. De modo que, los recursos captados por el FSP seria destinados a robustecer la cotización pensional de estos trabajadores.

No obstante, la ley 797 de 2003, modifico la esencia del FSP debido a la gran liquidez que había disponible. Se buscaba crear nuevas cuentas que permitieran dar alguna clase de apoyo económico a los sectores desfavorecidos. para tal fin de creo una cuenta de subsistencia , la cual junto con la ya existente cuenta de solidaridad pensional obtendría sus recursos de los aportes realizados al FSP por todos aquellos cotizantes que aportan el 1% de su cuota de ahorro.

Derivado de la cuenta de subsistencia se creo entonces el PPSAM (programa de protección social al adulto mayor) cuya población objetivo son los adultos mayores en condiciones de extrema pobreza. “Es un programa de asistencia destinado a la protección social de las personas adultas mayores en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, cuyo origen, monto y regulación se establecen en la Ley 797 de 2003 y en el Decreto 569 de 2004”.[2]

El programa contiene 4 requisitos básicos de inscripción, por medio de los cuales los adultos mayores podrán ser considerados por los entes territoriales como posibles beneficiarios. Estos son:

ü Ser colombiano y haber residido los últimos 10 años en el territorio Nacional.

ü Como mínimo tener tres años menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al Sistema General de Pensiones; o tener como mínimo 50 años en el caso de los indígenas y los discapacitados

ü Estar clasificado en los niveles 1 o 2 del SISBEN. Los adultos mayores de escasos recursos que se encuentren en protección de centros de bienestar o aquellos que viven en la calle y de la caridad pública y que por las anteriores circunstancias no se les aplica la encuesta SISBEN, podrán ser identificados mediante un listado censal elaborado por el ente territorial

De acuerdo a la normativa del programa, los recursos se distribuyen por medio de los entres territoriales los cuales, tiene dos posibles criterios de reparto. Estos son: 1. A mayor numero de beneficiarios, menor monto del subsidio y 2. A mayores montos del subsidio, menor numero de adultos mayores beneficiarios.

Cada municipio adicionalmente, tiene una serie de cupos establecidos los cuales, deben asignarse de acuerdo a criterios de priorización de los casos más críticos. La afiliación al programa correrá por cuenta de la secretaria distrital de integración social, en Bogotá y por las alcaldías locales en los municipios.

Teniendo en cuenta, los criterios que el Coordinador del PPSAM explico durante la entrevista se le pregunto: ¿Que podría hacerse para mejorar? A lo cual respondió que el consorcio prosperar tan solo administra recursos de modo que, aunque existe conciencia de la necesidad de aumentar los cupos en el programa PPSAM, esto depende directamente del Ministerio de la protección social.

No obstante, hay dos factores claves que Fabián Aponte menciono a la hora de planteársele la necesidad de nuevas alternativas: por un lado señalo, que no es posible incrementar los cupos de beneficiarios del programa de adultos mayores ni aumentar los montos de los subsidios[3] de manera apresurada y desmedida puesto que, se corre el riesgo de desfinanciar el FSP y por lo tanto se arriesgaría la continuidad del programa. Por otra parte, y en este punto hay una coincidencia con la opinión del Ex Ministro Oscar Iván Zuluaga, el plan resulta ser a ineficiente desde cualquier perspectiva que se le evalúe puesto que, Colombia cuenta con aprox. 4 millones de adultos mayores en condiciones de pobreza de los cuales tan solo 600.000 son beneficiarios del PPSAM y reciben un precario subsidio que como máximo puede ser de 70.000 pesos mensuales.

Es decir, que la ineficiencia del programa no se encuentra en el programa mismo, sino en su incapacidad de ampliar la cobertura y en la imperiosa necesidad de aumentar el monto de los subsidios otorgados ya que, son demasiado bajos como para poder garantizar un nivel de vida digno entre los adultos mayores.

No obstante, Fabián Aponte señala, que el gobierno nacional efectivamente y como lo afirmo el Ex ministro Zuluaga, por medio de la reforma financiera del año 2008 creo una nueva subcuenta, al interior del FSP la cual busca otorgar benéficos económicos periódicos a los trabajadores informales. De modo que, dicha determinación mantendría constantes tanto el número de cupos como el valor de los montos del subsidio en el PPSAM y por lo tanto la ineficiencia del programa se mantendría inalterada. Es decir, que contradictoriamente cuando los recursos resultan escasos para atender a la población de adultos mayores en Colombia y se les da subsidios asistencialistas que tiende más a parecerse a una limosna que a un verdadero subsidio de apoyo económico, precisamente por la escases de recursos en el FSP, es el mismo gobierno Nacional quien abre una nueva cuenta en el fondo destinada a financiar los beneficios económicos periódicos. Este es un punto muy particular del análisis puesto que, es posible ver como no hay claridad acerca de si los recursos del FSP escasean o por el contrario son abundantes.

Teniendo en cuenta ambos testimonios de fuentes oficiales, la visión es opuesta ya que, mientras el Ministerio de Hacienda quiere financiar los beneficios económicos periódicos por medio de los excedentes de liquidez del FSP, para el consorcio prosperar y para el coordinador del programa PPSAM por el contrario, lo que se ha venido dando es una gran escases de recursos lo cual genera que tan solo se logre proteger a 600.000 adultos mayores por medio de subsidios en ningún caso mayores a los 70.000 pesos mensuales y que dichas cifras parece se mantendrán constantes sin posibilidad aparente de ampliar cualquiera de las variables.

A manera de crítica, Aponte Afirmó que no deberían otorgarse pensiones que estuviesen por debajo del salario mínimo puesto que además de inconstitucional no podría garantizar unas condiciones de vida mínimas tal y como se contempla en la propia determinación del salario.

No obstante y a modo de un argumento a favor, Aponte aseguro que la existencia de subsidios económicos tanto para el caso del PPSAM como para los beneficios económicos periódicos si bien no corresponden al salario mínimo, son un auxilio que en sus propias palabras “es mejor que nada” y puede ayudar a mitigar un poco las condiciones de pobreza en ambos casos.

Durante la parte final de la entrevista, se le pregunto al Doctor Fabián Aponte: ¿Qué recomendaciones tendría el sobre la situación actual de la problemática? A lo cual el funcionario manifestó, que había una gran urgencia de desarrollar e implementar más políticas públicas de carácter preventivo y menos de carácter asistencialista con el fin de reducir el gasto público en el futuro.

¿Qué factores adicionales considera usted deben ser tenidos en cuenta?

Para Aponte, debe considerarse la alteración del orden demográfico que se ha venido dando en el país, puesto que, la proporción de hijos por matrimonio se ha vendido rediciendo notablemente. De modo que, cada vez son menos los hijos que pueden mantener a sus padres y resulta más difícil encargase de una pensión domestica a medida que el número de hijos encargados de dicha pensión disminuye. Este factor debe sumarse al cambio de la estructura pensional que se ha dado en el país y que hará que la pirámide poblacional en Colombia se invierta haciendo que, se tenga una sociedad con más adultos mayores en edad de pensión que, población económicamente activa en edad de trabajar.

Para concluir el encuentro, se le pregunto al doctor Aponte

¿Qué recomendaciones haría usted para solucionar la problemática del PPSAM? El funcionario enumero una serie de recomendaciones y posibles soluciones. Dentro de las cuales están:

1. Implementar una serie de cátedras en las universidades a fin de crear conciencia en las nuevas generaciones sobre de la imperiosa necesidad de afiliarse a un sistema pensional desde el primer empleo.

2. Que el FSP pueda recibir recursos no solo de los trabajadores que devengan más de 4 SMLVM sino además de donaciones y aportes privadas y aportes del presupuesto Nacional.

3. Utilizar una porción del dinero de las regalías que son percibidos por los municipios con el fin de incluirlos en el Fondo de solidaridad pensional y de los nuevos ingresos del fondo definir 3 subcuentas: Asistencia, prevención y educación.

[1] El artículo 48 de la Constitución Nacional, por medio del acto legislativo No. 1 de 2005, prohíbe que la pensión tenga un monto inferior al de un salario mínimo, pero permite que existan los Beneficios Económicos periódicos, sin establecer ninguna restricción al monto mínimo.

[2] Definición daba por el consorcio prosperar; Disponible en Internet: http://www.prosperar.com.co/index.php?option=com_content&view=article&id=135 recuperado el 25 de Septiembre de 2010.

[3] Es necesario Mencionar, que los subsidios que reciben los adultos Mayores inscritos en el programa PPSAM reciben entre 40.000 y 70.000 pesos mensuales a manera de auxilio de subsistencia. De acuerdo a los Cálculos del consorcio prosperar y que fueron suministrados durante la entrevista por Fabián Aponte.